El 21 de agosto de este 2025 el alcalde de Guayaquil, Aquiles Álvarez, apareció en público para anunciar que le daba de baja a la aplicación VIPA, creada para que los usuarios denuncien infracciones de tránsito mediante el envío de fotografías. El sistema duró ocho meses y generó un tsunami de críticas y afectaciones. “Se desbordó”, dijo Álvarez a la prensa.
Al alcalde de faltaron detalles en su exposición, donde dijo que el cabildo reconoce el error y que se analizarán los casos para corregir (aunque lagarto que traga no vomita). Tras la vigencia de este nuevo sistema, que le permitía a la empresa contratista, Data Tools, engrosar sus bolsillos, los conductores aparecieron con multas por una misma infracción o por infracciones no cometidas. Las quejas fueron múltiples.
El aplicativo móvil VIPA (Vigilancia e Información para la Prevención de Accidentes) por parte de la Agencia de Tránsito y Movilidad (ATM) fue concebido como un mecanismo de “vigilancia ciudadana”; el sistema permitió que cualquier persona reportara presuntas infracciones de tránsito mediante grabaciones de vídeo, lo que derivó en la imposición de un volumen masivo de sanciones económicas. Entre noviembre de 2024 y agosto de 2025, este sistema generó una cifra estimada de 166.000 multas, afectando a miles de conductores.
Un análisis jurídico del tema, realizado por Manuel Narváez, presidente del Comité de Usuarios y Servicios Básicos y Vigilantes de los Servicios Públicos, señala que la totalidad de las multas emitidas a través del sistema VIPA “son nulas de pleno derecho”.
Esta nulidad no se deriva de errores aislados en la validación de casos individuales, sino de una cadena de vicios insubsanables que comprometen la legalidad y legitimidad del sistema en su conjunto. “Las fallas abarcan desde la concepción de la política pública, que omitió mandatos constitucionales de participación ciudadana, hasta su ejecución, que contravino principios fundamentales del derecho administrativo sancionador, la normativa de defensa del consumidor y el derecho a la defensa”.
En su exposición a los medios donde anunció que daba de baja a VIPA, Aquiles Álvarez no mencionó que la empresa que diseñó y propuso la aplicación fue Data Tolls, filial de una compañía colombiana domiciliada en Bogotá y que fue introducida a la ATM durante la administración municipal del Partido Social Cristino (PSC) y que fue el mismo Álvarez el que la mantiene en su administración y que como “nuestra de confianza” en su periodo creó la app VIPA.
Estos han sido los adimistradores de Data Tools
| Representantes legales | Periodos |
| ALVARADO LOZADA JUAN ANTONIO | Desde el 1 de marzo de 2016 |
| JCLEGALES JARAMILLO CONSULTORES Y ABOGADOS S.A.S. | Desde el 29 de noviembre de 2023 |
| PEREZ LOZADA TANIA MARLENE | Desde el 12 de junio de 2024 |
Alvarado Lozada fue socio de Moises Tacle Galárraga en Inverconsul, exasambleísta del Partido Social Cristiano (PSC). Esta empresa está disuelta.
En los bastidores de la ATM se conoce que aunque Andrés Roche firmó el contrato con Data Tools, quien habría gestionado su ingreso fue “JJ” Franco, uno de los más reconocidos asesores del exalcalde Jaime Nebot. Esa generosidad continuó en la administración de Álvarez, al punto que este le dio una nueva fuente de ingresos. En los pasillos de la Agencia también se habla de posibles pagos a los agentes para que el lugar de multar a los infractores por medio de sus sistema propio, envíen as fotos a VIPA a través de sus celulares, pues así lo administradores de VIPA podrían cobrar más y meterse más dinero en sus bolsillos.
(Esta denuncia ciudadana da pie a pensar que los agentes beneficiaban a Data Tools)
Tampoco reveló Aquiles Álvarez que Data Tools se llevaría 80 % de lo que cobra por gestionar las infracciones de tránsito y que esta por cumplir una década haciendo el trabajo que debe hacer la ATM. Este detalle quisimos corroborarlo con la jefe de relaciones públicas de la Agencia, Denisse Murillo, quien nos pidió que le pasemos las preguntas por WhatsApp. Sin embargo, no respondió ni acusó recibo de lectura del mensaje.
Es decir, existe una millonaria suma de cobros que engrosaban las arcas de Data Tools, empresa que en complicidad con la ATM, habría hecho trampas para no resarcir las multas o las infracciones ilegalmente sancionadas. Por ejemplo, si un usuario, denunciaba que donde se había parqueado no había señales tránsito de advertencia, al otro día la ATM colocaba la señal y no resolvían, así, en favor del presunto infractor y reclamante.
Esto pasó en la calles Esmeraldas, entre 9 de Octubre y Primero de Mayo, donde sancionaron a una usuaria por parquearse en un sitio prohibido, pese a que no había señal alguna. Después del reclamo, recién la ATM puso la señal.
O por ejemplo, un motorizado que fue fotografiado y multado varias veces, el mismo día, por no utilizar casco. O el vecino que le tomó una foto al otro vecino porque le caía mal.
La norma INEN es clara. No caben las señales móviles para infracciones de tránsito. Aquí tenemos la prueba de los actos hechos a propósito por la ATM.
Algunos afectados, que incluso ganaron la batalla legal a la ATM sostienen que ilegalmente la Agencia usaba señales móviles, lo cual es ilegal e inmoral, ya que si la señal no estaba en el sitio cuando un conductor se parqueaba ellos la ponían luego. Y cuando los agentes de tránsito eran reportados por infracciones, Data Tools y ATM se hacían de la vista gorda.
Entre los años 2021 y 2024 Data Tools ha tenido ingresos por cerca de 40 millones de dólares, según los balances publicados por la Superintendencia de Compañías Valores y Seguros del Ecuador. En el periodo de Aquiles en la Alcaldía la compañía ha facturado 20,8 millones. Se desconoce cuánto de ese dinero proviene de la gestión en la empresa de tránsito municipal de Guayaquil, donde ancló en el año 2016 para cobrar todo tipo de multas de transito.
Ingresos de Data Tools
| Años | Ingresos en dólares |
| 2021 | 7’745.803 |
| 2022 | 7’745.803 |
| 2023 | 9’009.115 |
| 2024 | 9’322.415 |
En mayo de 2016 la ATM, en su página de Facebook, posteaba que la firma con Data Tools “es el resultado de la convocatoria y selección de la empresa que ganó el concurso público para la implementación de la Operación Integral de las Infracciones de Tránsito en Guayaquil. La empresa Data Tools resultó ganadora”. En julio de ese mismo año inauguran la oficina de la ATM en el centro comercial Albán Borja.
El objeto del contrato establecía que la empresa se encargará con su propia plataforma tecnológica y recursos, conectada a la plataforma informática de la ATM, mantener en “un óptimo nivel todas las tareas vinculadas con el tratamiento de las infracciones hasta la recaudación final de las multas que se generen en Guayaquil”.
Patricio Bravo, perjudicado por el sistema VIPA, denuncia que en julio de este año, un mes antes que el Municipio suspenda la referida aplicación que permitía a la ciudadanía colaborar con el control de las infracciones de tránsito, fue fotografiado y multado por hacer doble columna en la avenida Antonio Parra Velasco, al pie del gimnasio Taurus, en la ciudadela Brisas del Río, en el norte de la ciudad.
Según Bravo, él se detuvo porque otro vehículo no le permitía pasar y presume que en ese momento alguien le tomó la fotografía. El ciudadano indica que nunca fue notificado a su correo electrónico y que se dio cuenta que estaba multado cuando acudió al banco a sacar dinero de su cuenta de ahorros y le comunicaron que estaba bloqueada por una infracción de tránsito.
El ciudadano dice que inmediatamente impugnó la multa, pero la única solución que le dan es pagar los 50 dólares por haber sido supuestamente sorprendido en doble columna o por estar mal estacionado.
Bravo le exige a la ATM que anule la multa porque el demostró que no estaba en doble columna ni mal estacionado y que se detuvo en el sitio ya mencionado de manera circunstancial.
El ciudadano dio su versión el lunes 29 de septiembre último, mientras hacía fila en el centro comercial Albán Borja, donde la ATM tiene sus oficinas para que el usuario impugne las multas por infracciones o pague.
Mientras dialogábamos con él, guardias de seguridad y empleados de la Agencia impidieron nuestro trabajo con el argumento de la existencia de una prohibición para grabar en el interior del centro comercial. El que nada debe nada tema, es una adagio que no aplica esta administración.
Tres guardias insistieron tanto que no podía grabar y nos rodearon hasta obligarnos a guardar el teléfono celular.
Al día siguiente, este medio de comunicación volvió a los exteriores de las oficinas de la ATM en el mismo centro comercial y la actitud de los guardias de seguridad fue la misma. No permitieron cumplir con la reportería, pero si logramos hacer unas cuantas preguntas a otro ciudadano que se identificó como Carlos Martillo quien, según dijo, también había sido fotografiado y multado por invadir el carril de la Metrovía en la avenida Domingo Comín, en agosto de este año, antes de la suspensión de VIPA.
Martillo, quien tampoco fue notificado a su correo y su cuenta de ahorros está bloqueada, cuenta que si rodó por el carril de la Metrovía, pero con la autorización de un agente de la ATM que estaba en el sitio ayudando a descongestionar el tránsito en horas de la tarde. Según el perjudicado, a él también le dijeron que debía pagar primero para que su cuenta de ahorro sea desbloqueada.
Para comprender la magnitud de las vulneraciones de la ATM y el Municipio de Guayaquil, es imperativo establecer los hechos irrefutables que rodearon la creación y operación del sistema VIPA. El análisis fáctico de Manuel Narváez, revela contradicciones fundamentales que vician de nulidad las sanciones impuestas desde su origen.
El sistema estaba habilitado para reportar un catálogo específico de contravenciones, entre las que destacaban el bloqueo de intersecciones, estacionamiento en doble columna o en sitios prohibidos, invasión del carril exclusivo de la Metrovía, dejar o recoger pasajeros en lugares no permitidos y la falta de uso de casco homologado por parte de motociclistas. Esto debía ´pasar por un proceso de validación.
Una vez que el vídeo era enviado, este era recibido por un centro de control de la ATM. Allí, “personal de la agencia evaluaba la grabación y, si a su criterio se comprobaba la falta, se procedía a emitir la sanción económica correspondiente al propietario registral del vehículo”. Este proceso de validación, realizado por un agente que no presenció el hecho y basado únicamente en una breve grabación anónima, es uno de los puntos más críticos en cuanto a la vulneración de garantías procesales. Por otro lado, ¿tiene la agencia tanto personal del área de validación para validar 166.000 presuntas infracciones? 18.444 mensuales.
“El pilar de todo acto administrativo sancionador es el principio de legalidad, que exige que ninguna sanción puede ser impuesta sin una ley o norma previa que la establezca y regule (nulla poena sine lege praevia). El sistema VIPA violó flagrantemente este principio”, asegura Narváez.
La estructura de gestión del sistema VIPA introdujo a un actor privado, la compañía Data Tools, como administradora y recaudadora del contrato. Este modelo de tercerización fue objeto de severas críticas y es, en sí mismo, una fuente de vicios legales.
La potestad sancionadora del Estado es una función pública por naturaleza, indelegable a entes privados, salvo en casos excepcionales y estrictamente regulados, como la concesión de servicios públicos. La recaudación y administración de multas por parte de una empresa privada como Data Tools desdibuja la línea entre el interés público y el lucro privado.
Si la remuneración de la empresa estaba vinculada a un porcentaje de lo recaudado -un modelo de negocio común en este tipo de contratos- se crea un incentivo perverso para maximizar el número de multas, convirtiendo la sanción en un fin recaudatorio y no en una medida correctiva para mejorar la seguridad vial.
La Constitución establece un mandato claro para la administración pública en la creación de sus políticas. El artículo 85 dispone: “En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades”.
La implementación de VIPA incumplió este mandato constitucional. La denominada “etapa de socialización”, que se extendió por aproximadamente veinte días , consistió en una campaña informativa unidireccional, no en un proceso de participación genuino. La participación ciudadana, según la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, implica un diálogo bidireccional, deliberación pública, audiencias, y la posibilidad real de que los ciudadanos influyan en el diseño de la política.
“La omisión de estos mecanismos vicia de nulidad la ordenanza desde su concepción. Este enfoque, que prioriza la implementación tecnológica expedita sobre la legitimidad democrática, revela un modelo de gestión que elude los procesos deliberativos, generando una vulnerabilidad legal sistémica”.
“La prisa por implementar la herramienta tecnológica llevó a la administración a operar sin una ordenanza válida y a ignorar el requisito constitucional de participación, creando así un doble vicio de origen. La jurisprudencia constitucional ecuatoriana ha sido consistente en señalar que la falta de consulta o participación en la creación de normativas que afectan a la ciudadanía puede acarrear su inconstitucionalidad”.
Narváez recomiendo que la principal y más estratégica para los miles de ciudadanos afectados es la articulación de una acción ciudadana colectiva. Esta vía procesal es la más idónea para lograr una declaratoria de nulidad masiva de las sanciones y, consecuentemente, la devolución de los montos indebidamente pagados.
Una acción de esta naturaleza no solo ofrece una solución eficiente y de amplio alcance, sino que también sienta un precedente fundamental sobre los límites del poder sancionador del Estado en la era digital.
”El caso VIPA debe servir como una lección sobre la importancia de la vigilancia ciudadana, no solo para reportar infracciones de tránsito, sino, de manera más fundamental, para fiscalizar al poder público. Exigir que las políticas públicas, especialmente aquellas que emplean nuevas tecnologías y tienen un impacto masivo, se formulen y ejecuten con estricto apego a la Constitución y un profundo respeto por los derechos de las personas, es el ejercicio más elevado de la ciudadanía. La acción organizada de los afectados puede y debe corregir los abusos cometidos por la administración”
Xavier Rosado, del estudio jurídico Villagrán & Asociados, manifestó que fue lamentable lo que hizo el Municipio de Guayaquil al implementar está aplicación y poner a la ciudadanía a realizar el trabajo de un agente de tránsito sin ninguna preparación. Incluso se determinó que la aplicación fue usada entre vecinos que se caían mal y se tomaban fotos cuando se estacionaban mal.
Adicionalmente, los medios usados (correos electrónicos o aplicaciones de WhatsApp) para notificar las supuestas infracciones de tránsito no estaban calibrados. Este desfase permitió que los supuestos infractores se enteraran de las multas cuando acudieron a la ventanilla de un banco o de un cajero automático y se les reportaba que sus cuentas estaban bloqueadas. Luego, como el proceso coactivo ya había iniciado, la única solución era pagar la multa.
“A mi estudio jurídico llegaron muchísimas personas con este problema, pero el más sonado fue el de un ciudadano que fue multado por estacionar su carro en un sitio destinado para personas con movilidad reducida en un centro comercial, donde pudimos demostrar que usaban una señal de prohibición móvil que era colocada a propósito en el área para multar”, agregó.
El caso fue difundido en redes sociales y gracias a esto la multa fue dada de baja, pero está es una situación que no ocurre comúnmente porque las denuncias no son tramitadas con justicia por parte de la ATM porque ellos son juez y parte.
Ante esto, cómo abogado, recomienda que la impugnación sea realizada ante un juez y se le pida el levantamiento de los bloqueos de las cuentas bancarias y que el juez ordene la suspensión de la multa.
Para el abogado Rosado, la devolución de lo ilegalmente cobrado por parte de la ATM no ocurrirá porque “lagarto que traga no vomita”. Ante esto recomiendo no pagar las multas y denunciar ante un juez.
Rosado señala también que si bien el alcalde Álvarez suspendió el uso de la aplicación, el contrato sigue vigente.
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